我们已经进入了“十五五”时期的开局之年，根据中国式现代化建设的整体部署，2035年将基本实现国家现代化，现在距离这一设定目标越来越近，也距离2035年实现基本公共服务均等化的设定目标越来越近。中国式现代化建设需要健全的、高质量的、高水平的社会保障体系来维系和支撑。因此，包括儿童福利在内的整个社会保障体系，不仅是关乎民生福祉的基本制度保障与重大制度安排，而且事实上已经成为直接关乎国家现代化建设全局和全体人民共同富裕大局的关键性变量。

　　同时，进入“十五五”时期后，发展儿童福利事业的有利条件正在形成：综合国力持续增强，扎实推进共同富裕的步伐明显加快，人口结构变化趋势、人口高质量发展追求和民生诉求升级更加明朗，健全社会保障体系、优化制度安排和持续提高人民福利水平的指向已经十分明确。党中央已经发出了全面加快儿童福利事业发展步伐的明确信号，投资于人与儿童优先、育儿补贴政策出台、生育友好型社会建设等等，就是将促进儿童福利事业全面发展付诸实践的有力行动。因此，“十五五”时期为儿童福利发展提供了大的时代背景，“十五五”时期应当是全面促进儿童福利事业全方位发展的最好时期，也应当是建立健全儿童福利制度至关重要的时期。政策层面与理论学术界应当抓住机遇，趁势而为。

　　新时代要求全面发展儿童福利事业，但现行儿童福利制度安排仍呈现出分割格局，总体上处于发展不平衡、不充分状态。基于目标导向，从现实问题出发，亟须尽快凝聚两个基本共识：

　　一方面，需要尽快确立大儿童福利理念。立足于“十五五”时期的国家发展全局与大局，面向未来的儿童福利必须摆脱育儿是家事的传统束缚，摆脱将儿童福利局限于兜底保障的思维定势，摆脱政社分割、零碎建制的现实格局，树立以全体儿童为对象、由政府主导和社会共创的大儿童福利发展理念。这一理念的核心要义是将儿童福利界定为有利于儿童健康成长的相关福利政策及相关服务的统称，同时将所有儿童视为一个整体，让儿童福利事业为全体儿童的健康成长提供有效且有力的保障。这是中国式现代化的内在要求，也是健全社会保障体系和建设生育友好型社会的内在要求。在多个主管部门政策层面分割考量的情形下，特别需要建设一支以研究儿童福利为己任的专业研究队伍，搭建儿童福利理论与学术交流平台，营造有利于儿童福利事业健康发展的舆论氛围与社会氛围。

　　另一方面，需要尽快确立以全体儿童为目标指向的系统集成式儿童福利政策框架。基于上述定义，大儿童福利应当包括五大部分：一是义务教育。这是最大的儿童福利项目，也是最基础的教育福利。2025年中央财政投向义务教育的转移性支出达9840亿元，全国用于义务教育的支出达2万多亿元。预计“十五五”时期还将延长义务教育年限，义务教育的财政性支出还会增长。二是育儿补贴即儿童津贴。这是第二大儿童福利项目，自2025年1月实施以来已经覆盖0―3岁全体儿童。2026年中央财政育儿补贴补助资金预算为999亿元，较2025年增长10.6%，预计全年各级财政共安排补贴资金约1100亿元，未来几年还将进一步扩展。三是托育服务。这是第三大儿童福利项目，全国人大常委会正在制定托育服务法，托儿所、幼儿园转化为公办、免费是其基本走向，预计未来还将在普惠、提质上持续发展。四是儿童健康与医疗保障。这是第四大儿童福利项目，儿童免疫等公共卫生事业、医疗保障事业等都在发展，是需要巩固拓展的儿童福利内容。统计数据显示，2025年财政性儿童公共卫生支出约为2500亿元，预计未来将持续增长，特别是针对婴幼儿的医疗保险补贴将成为新的儿童福利项目。以上四项均为普惠性儿童福利，均将在“十五五”时期获得更大更好的发展。五是困境儿童福利事业。这是兜底性福利制度安排，也是特别需要持续巩固、不断提升保障水平的内容，正在从孤残儿童保障向困境儿童保障发展，覆盖范围在扩展，保障水平在提升，是新时代儿童福利事业与时俱进发展的具体体现。目前，上述五大部分儿童福利事业，处在分割推进状态，这种格局是传统路径依赖的结果，在政策制定、公共资源配置等方面很难避免顾此失彼、厚此薄彼现象，不利于新时代儿童福利事业的全面发展。因此，进入“十五五”时期后，亟须从分割推进走向统筹规划，并遵循系统集成、高效协同原则整体推进。

　　一是在儿童福利制度建构上，应当采取普惠性福利与特惠性福利相结合的双层架构。普惠性福利重公平普惠，特惠性福利重个性化满足，在普惠性制度安排不能解决的情形下由特惠性制度安排加以补充，最终促进全体儿童福利水平全面提升。针对儿童福利而言，双层架构可以进一步分解为两个双层架构，即全民普惠性福利和儿童专项福利。凡适用于儿童的全民福利应当将其落实到全体儿童身上，如社会救助、公共卫生、医疗保障、住房福利等，均应当将儿童纳入其中并优先保障落实；凡针对儿童的专项福利制度则宜单独建制，如义务教育等。普惠性儿童福利加特惠性儿童福利，凡适用于所有儿童的福利项目均应当覆盖全体儿童；凡不能被普惠性儿童福利覆盖的儿童亦需要专门制度安排，如义务教育中的残疾儿童教育，孤残儿童、留守儿童、流动儿童和低收入家庭的儿童，以及需要心理关爱的儿童，均需要有专门的福利项目加以保障。因此，面向未来的儿童福利政策需要在普惠性福利与特惠性福利上同步推进。

　　二是在儿童福利供给上，应当坚持物质帮助、服务保障与精神福利三管齐下。物质帮助是基础，服务保障是依托，精神福利是提升。我国已经全面建成小康社会，针对儿童的物质性福利如儿童津贴等仍然需要继续提升，但服务保障与精神福利作为新时代的普遍需要，迫切需要全面推进。如推动托育事业高质量发展、通过相关服务促进儿童心理健康等，均需要通过健全儿童福利体系来实现。因此，谋划儿童福利发展需要遵循物质帮助、服务保障与精神福利三管齐下的策略。

　　三是在儿童福利发展中，应当坚持政府主导与社会参与多方共创。儿童福利是公共品，政府主导是根本，这决定了政府应当在政策制定、公共资源配置、儿童福利实践监管等方面尽责发力。但儿童福利需求具有复杂性，政府不可能包办一切，还需要社会全方位助力，特别是公益慈善组织、社区组织及托育、教育机构等提供服务，以满足儿童健康成长的需要。在未来的儿童福利发展中，政府投入及制度优化是主体性指标，社会力量参与的程度及效能发挥，同样是衡量儿童福利事业发展水平的标志性指标。

　　四是在儿童福利水平上，应当实现底线保障与全面提升同步推进。守住困境儿童保障底线是最基本的要求，而全面提升儿童福利水平是国家发展的目标指向。为此，需要以发展的视角来抬升困境儿童保障的底部，确保困境儿童跟上全体儿童发展的步伐；同时要以促进普惠性儿童福利持续发展为核心目标指向，如延长义务教育年限、扩展儿童公共卫生服务范围、出台儿童疾病医疗福利政策等，均应是儿童福利发展的重要方向。

　　五是在保障措施上，应当同步推进体制优化与机制创新。促进儿童福利事业全面发展，必须有强有力的保障措施。为此，涉及儿童福利的体制应当进一步完善，关键是明确统筹规划与顶层设计的牵头部门，以及相关立法、政策制定、公共资源配置与考核评估的职责主体。这种职责不宜由松散型的议事协调机构承担，而应当由法律赋予统筹职责的政府部门具体承担。在目前的情形下，由于教育、卫生健康等部门仅承担单一方面的职责，而民政部门在2018年机构改革后根据中央“三定”方案设置了专门的儿童福利内设机构，无疑应当承担起统筹责任。因此，建立类似社会救助、养老服务等方面的部门协调机构十分必要。同时，要将儿童福利政策全面落到实处，还必须尽快实现儿童福利及相关服务供给的机制创新，推动政社分割格局向公办、公助民办、政社协同的多元供给模式转变，积极有序地培育和壮大提供儿童福利服务的社会力量。此外，在深化体制机制改革的同时，需要加快儿童福利专门立法。现行未成年人保护法不能替代儿童福利专门立法，需要在综合性儿童福利法的统领下，形成面向儿童的法律法规体系，让儿童福利事业能够在“十五五”时期或最迟在“十六五”时期步入法治化轨道。

　　来源：《中国民政》杂志2026年7月上刊

　　作者：郑功成（第十四届全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长）