党的十八大以来，中央级儿童政策发展有三个主要特征：出台的政策数量明显增多、政策涵盖的儿童类型和需求面向更加广泛、政策体系兼具普遍性和特殊性。这些政策既有覆盖所有儿童群体的，如《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》，也有针对特殊问题、特定群体的专门政策。专门政策有两个规划思路：其一是根据特定的问题领域来规划，例如2014年《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》、2020年《中华人民共和国未成年人保护法》的第二次修订等；其二是根据儿童亚群体来进行政策设计，例如孤儿、留守儿童、流动儿童、残疾儿童、困境儿童等，重要的节点政策有2016年《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》和《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》、2018年《国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》、2024年民政部等部门印发的《加强流动儿童关爱保护行动方案》等。今年5月国务院办公厅发布的《意见》就是围绕特定儿童群体福祉展开的政策规划，这是继2016年《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》发布后，我国儿童福利政策的一个重要发展。

　　以“困境儿童”作为政策对象，是我国儿童福利和保障体系扩展和深化的体现，强化了国家责任。社会保障由聚焦孤儿与残疾儿童向更广泛的困境儿童覆盖。随着社会问题的发展变化和困境儿童保障工作的推进，社会政策适时调整能够更好地回应社会问题。此次《意见》的内容在三个方面有了明显的推进：政策覆盖面的扩展和保障水平的提高、保障工作治理体系的优化和整合、政策对问题预防的能力有所增强。

　　首先，《意见》扩展了政策覆盖的儿童需要类型，并且扩展了覆盖的困境儿童群体，在一些方面提高了保障水平。在儿童需要的类型扩展方面，与2016年《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》对照，今年提出来的心理健康关爱服务是新增部分。今年发布的《意见》有8个部分共21个条目，其中两个部分共6个条目都与健康相关，儿童保障的首要目标就是儿童身心安全与健康。近年来，儿童的心理和精神健康问题在全球范围内都日益突出。多项研究也显示，我国青少年情绪和行为问题发生率呈现升高趋势，焦虑、抑郁等精神健康问题的发生率明显升高。心理和精神健康是儿童健康的重要组成部分，有效的预防和干预不仅能缓解患者的痛苦，也能够减缓因精神健康状况不佳而引发的社会功能损害，后者会给患者带来人际关系和社会参与方面的困难，进而造成更深刻和持久的负面影响。困境儿童在心理和精神健康方面的风险因素更多，《意见》明确强调“构建心理健康关爱服务体系”，是对变化了的社会现实作出的及时反应，也是对2023年《民政部、教育部、国家卫生健康委、共青团中央、全国妇联关于加强困境儿童心理健康关爱服务工作的指导意见》的强化。在政策覆盖群体的扩大方面，近年来我国最低生活保障制度在保障对象群体上向最低生活保障边缘群体扩展，同样地，此次《意见》将最低生活保障边缘家庭中的重病、重残儿童纳入保障范围，同时也将流动儿童中的困难群体纳入政策覆盖范围。在保障水平的提高方面，主要体现在医疗保障更全面、提高年度救助限额、救助比例上对困境儿童倾斜，以及“提升康复服务水平”。

　　其次，《意见》调整和优化了困境儿童保障工作的国家治理体系。具体表现为对保障工作的政策系统、组织体系和资源结构方面进行优化，消除壁垒，使保障工作的事务流程和资源配置更加科学合理，提高效率，从而保障困境儿童的权益。在政策系统优化方面，《意见》加强了相关政策之间的协调与链接，与最低生活保障制度、住房保障、医疗保障、义务教育政策结合，更好地落实困境儿童的权益保障。在组织体系优化方面，《意见》推动政府部门组织之间的协调与合作，以及省际间、政府职能部门之间的协作。其中明确提出“基本生活保障申请‘跨省通办’”，还提出面向流动儿童的异地就医“直接结算管理服务”。在过去的服务实践中，确实存在儿童信息和保障资源跨地域、跨部门衔接不畅的问题。随着科技和服务技术的进步，以及政府治理能力的提高，跨省、跨部门协作能够使受保障群体的权益得以落实，同时为受保障群体提供便利。在资源结构优化方面，《意见》强化了保障工作要素的发展。其中强调的“要素”主要指基层基础服务、法规和信息系统以及社会力量。同时，《意见》还提出进一步提高服务的规范性，并且使政府的儿童福利服务更具开放性，提到要“拓展儿童福利机构社会服务功能”。上海、宁夏等地已经有向社会开放儿童福利机构资源的实践，能够惠及更广泛的困境儿童群体，也使政府服务更加可见、可及。

　　最后，《意见》对问题的预防功能有所增强。在残疾儿童康复方面，《意见》强调“早期筛查、干预和康复”，有助于提高康复水平，避免终身残障或者缓解残障的程度；提出“推进残疾儿童融合教育”，有助于残疾儿童成年后的社会参与。在基础教育方面，《意见》强调“常态化精准开展控辍保学”，有利于保障困境儿童人力资本和社会资本的发展。在心理健康服务方面，《意见》也明确提出“早发现、早防范、早干预”等，说明政策导向更加重视问题的预防与早期发现，具有科学性。

　　儿童是家庭、社会和国家的重要成员。切实保障困境儿童的福祉，不仅符合人道主义精神，也是对国家和民族未来的重要保障。《意见》对困境儿童需要的考量更加全面，进一步完善了困境儿童保障工作的国家治理体系，对多元主体参与儿童福利予以指导和鼓励。此外，在信息智能化高速发展的今天，网络保护也是困境儿童保障工作需要注意的重点。期待《意见》在接下来的困境儿童保障工作中发挥引领作用，再结合专门领域政策的发展和执行，为困境儿童锻造完善高效的政策体系。

　　（作者高翔系北京大学社会学系副教授）